考课与监-长职-察:中国古代职官管理的法律传统

科学怪人 2019-11-09100未知admin

  考课与监察是中国古代职官管理的两个重要制度。考课是对官吏才能、职守的一种考核。根据考核的结果分别优劣等次,或奖或罚,所谓“有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也”。考课不仅将惩贪与奖廉联系在一起,即使是“才力不及”“疲软无为”的冗员也要受到罢黜,考课的制度化、法律化,给官场带来了一些生气,有助于官吏们勤于职守和官僚队伍整体素质的提高。

  至于监察,虽以察官邪为主要目标,但涉及面较为宽广,凡属国家纲纪、政策得失、机关的运行、官吏的贤否均在监察之列,是扼制官吏腐败的一道重要防线。历代监察官品级虽不高,但作为皇帝的耳目之司,权力却十分显赫。自汉以来,监察活动不断制度化、法律化,积累了丰富经验,对于当代的廉政建设具有现实的借鉴意义。

  早在《尚书舜典》中便提出“三载考绩,三考黜陟幽明”,按照孔颖达疏:“黜陟幽明,即退其幽者,升进其明者”,以使职官“纳于百揆”,而不致废弃“事业”。另据《周礼》,周时已有大计、大比的记载:“三岁,则大计群吏之治而殊赏令。”“听出入以要会,以听官府之大计,弊群吏之治”,、“岁终,则考其属官之治成而殊赏及大比六乡四郊之吏。”、上述《尚书》、《周礼》中的记载杂有后世人的附会,但它却说明了“有官必有课,有课必有奖惩”的史实。

  至战国,官僚制度取代世卿制度。国王可以自由任免官吏,贵族的政治特权大为削弱。为了使国王任免的官吏尽职尽责,保证新的国家机器正常运转,实行以“上计”做为考课官吏的措施逐渐制度化。所谓“上计”,就是官吏将一年的政绩,包括户口统计,垦田与赋税数目,库藏数字,刑狱治安状况,灾变危害,等等,要如实写在统计的簿册,即所谓“计书”上。然后,上报相府和国君。《商君书禁使篇》说:“十二月而计书已定,事以一岁别计,而主以一听。”荀子也说:“相者,论列百官之长,要百事之听,以饰朝廷臣下百吏之分,度其功劳,论其庆赏,岁终奉其成功以效于君。当则可,不当则废。”、上计制度具体说来就是将一年的赋税预算收入写在木券上,剖而为二,国君执右券,臣下执左券,年终时由国君亲自考核。考核的结果,优者升,劣者免,有的当场收印夺官,甚至收捕入狱。由于考课注重垦田与赋税,以及刑狱治安情况,可见它是加强中央集权制度的一项国策。

  秦时奉行“明主治吏不治民”的法家思想,强调对官吏的考绩与奖惩。云梦秦简《为吏之道》规定:“五善”(一曰忠信敬上,二曰清廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善行,五曰恭敬多让)毕至,“必有大赏”。“五失”(一曰夸以,二曰贵以泰,三曰擅割,四曰犯上弗知害,五曰贱士而贵货贝)犯一,则予重罚。特别是要求官吏奉法守法,如断案不当或有意失轻失重,分别为“失刑”罪、“纵囚”罪和“不直”罪,各“致以律”。秦始皇三十四年(前213年),曾“适治狱吏不直者,筑长城及南越地。”此外,秦简所载:“县上食者籍及它费太仓,与计偕”,是秦朝考课官吏的“上计”方式。

  总之,地方郡、县之长于每年岁终,按照上计制度的要求,将本管区域内户口、垦田、赋税收入、刑狱、灾变,以及徭役赋税征派,编好上计簿,按时呈报有关部门。朝廷则根据上计来考核地方官吏,优者升赏,平庸者或免或调任,有违朝廷法度者以罪罪之。地方官吏由于难以应付始皇时期巨大的赋税征派,常常弄虚作假,“以避其课”。

  两汉官僚制度的发展,推动了考课的制度化。两汉对官吏的考绩,仍以上计为主,而且颁行了单行法规《上计律》。出土于湖北江陵张家山二四七号汉墓的《史律》,也是专门考察官吏的法律。按照汉制,郡国属县,“秋冬集课,上计于所属郡国”。郡国长官年终向丞相府、御史府报告工作,所谓“考绩功课,简在两府”。上计的范围和程序是:“秋冬岁尽,各计县户口垦田、钱谷入出,盗贼多少,上其集(计)簿。丞尉以下,岁诣郡,课校其功,功多尤为重者,于廷尉老勉之,以劝其后;负多尤为殿者,于后曹别责,以纠怠慢也。”

  汉课,长职官网一般是每年一小考,称为“常课”;三年一大考,称为“大课”。为了防止偏私,公开评议。主考者可以提出种种问题,受考核者需据政绩实情回答。然后,逐级汇总,由县而郡,由郡而两府(东汉则为尚书台三公曹),最后是丞相(东汉是尚书令或录尚书事)总其成上奏天子。汉代把官吏考核当作国家大事对待,天子接受上计,常于每年春正月群臣朝贺时进行,以示课能信赏。丞相向天子报告考课情况,同时奉上天下郡国计簿,如武帝太初元年春,于甘泉宫受郡国上计。有时也在封泰山、祀明堂时“受计”,以示郑重。张苍秦时为柱下御史,“明习天下图书计籍,又善用算历,故令苍以列侯居相府,领主郡国上计者。”

  考核官吏后,根据政绩,赏有增秩(增加俸禄)、迁官(升官)、赐爵(以20等爵位,分别功之大小以赏之),罚有降俸、贬职、免官,违法犯罪者依法治罪。韩延寿为东莱太守,令行禁止,狱讼大减,考课为天下最优,升任左冯翊。“赵广汉为阳翟令,以治行优异,升京辅都尉,守京兆尹。”黄霸为颍川太守,“户口岁增,治为天下第一,征守京兆尹,秩二千石。”此后,以不称职,仍令回颍川太守。由于黄霸勤于公务,郡中大治,不久升任御史大夫,直至丞相。

  总的看来,汉核官吏能够坚持标准,反对“累日以取贵,积久以致官”的论资排辈做法。有功则升,无功则退;退而后有功者还可起用,不以一事定终身。所以汉代官场奖勤罚懒,赏公黜邪,新陈代谢,颇有生气。

  晋时杜预奉命制作考课法,于泰始四年(268年)六月,以颁诏的形式宣布:“郡国守相三载一巡行属县,必以春,此古者所以述职宣风展义也。见长吏,观风俗,协礼律,考度量,存问耆老,亲见百年。录囚徒,理冤枉,详察政刑得失,知百姓所患苦。无有远近,便若朕亲临之。敦喻五教,劝务农功,勉励学者,思勤正典,无为百家庸末,致远必泥。士庶有好学笃道,孝弟惠信,清白异行者,举而进之。有不孝敬予父母,不长悌于族党,悖礼弃常,不率法令者,纠而罪之。田畴辟,生业修,礼教设,禁令行,则长吏之髂也。人穷匮,农事荒,奸盗起,刑狱烦,下陵上替,礼义不兴,斯长吏之否也。若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之。扬清激浊,举善弹违,此朕所以垂拱总纲,责成于良二千石也。于戏戒哉。”

  以上可见晋考课内容的广泛。不仅如此,鉴于考课中黜退者多,劝进者少,泰始五年(269年)再次颁诏:“古者岁书群吏之能否,三年而诛赏之。诸令史前后,但简遣疏劣,而无有劝进,非黜陟之谓也。其条勤能有称尤异者,岁以为常。吾将议其功劳。”

  南梁武帝,于天监十五年(516年)曾诏申考绩纲要:“守宰若清洁可称,或侵渔为蠢,分别奏上,将行黜陟。长吏劝课,躬履堤防,勿有不修,致妨农事。关市之赋,或有未允,外时参量,优减旧格。”并且提出“小县有能,迁为大县;大县有能,迁为二干石”。

  南陈虽设定“最”、“殿”考课之目,但由于盛行士族门阀制度,以致多流于形式。

  两晋和南朝是门阀统治时代,士家大族轮流执政,同时由于战争频仍,政局动荡,使得考课之法难以贯彻,只是备文而已。

  与南朝相比,北魏进入中原以后,为了控制广大汉族地区,巩固新建立的以少数族为主体政权,因而充满改革进取精神,建立了一套严格考核官吏的制度。魏孝文帝太和十八年(494年)制定的《三等黜陟法》是具有代表性的:“三载考绩,自古通经三考黜陟,以彰能否。今若待三考然后黜陟,可黜者不足为迟,可进者大成赊缓。是以朕今三载一考,考即黜陟。欲令愚滞无妨于贤者,才能不壅于下位。各令当曹考其优劣,为三等。六品以下,尚书重问;五品以上,朕将亲与公卿论其善恶。上上者迁之,下下者黜之,中中者守其本任。”为保证考课的实施,魏孝文帝确实亲临朝堂,考课五品以上官和尚书省诸官。自尚书令、仆射以下,因失职、乖礼行为轻重,分别处以黜官、夺禄、解任等罚,“黜退二十余人”。太和十九年(495年)再次颁诏令:“诸州牧精品属官,考其得失,为三等之科以闻,将亲览而升降焉。”由于“廷尉者,天下之平民,命之所悬也”,孝文帝考课司法官尤为严格,只有“心平性正、抑强哀弱、不避贵势、直情折狱者可为上等”;同时,他还亲考廷尉五官司直,“迟回三复”以示慎重。

  唐朝是封建经济发展,典章法制趋于成熟与定型的时代。职官考课也进一步法律化制度化。按唐制,由吏部考功司主管官吏考课事宜。《唐六典》规定:“考功郎中之职,掌内外文武官吏之考课。”但吏部考核官吏只限于四品以下官,三品以上由皇帝亲自考核。

  唐课每年一小考,四年一大考。各部门的主管长官根据国家规定的“四善”、“二十七最”的标准,对所属的流内官进行年终考核。

  “四善”者,是国家对各级官吏提出的四条共同要求。一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤非懈。

  “二十七最”,则是根据各部门职掌之不同,分别提出的二十七条具体要求:“一曰献可替否,拾遗补阙,为近侍之最;二曰铨衡人物,长职官网擢尽才良,为选司之最;三曰扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;四曰礼制仪式,动合经典,为礼官之最;五曰音律克谐,不失节奏,为乐官之最;六曰决断不滞,与夺合理,为判事之最;七曰部统有力,警守无失,为宿卫之最;八曰兵士调集,戎装充备,为督领之最;九曰推鞫得情,处断平允,为法官之最;十曰雠校精审,明近刊定,为校正之最;十一曰承旨敷奏,吐纳明敏,为宣纳之最;十二曰训导有方,生徒克业,为学官之最;十三曰赏罚严明,攻战必胜,为将帅之罪;十四曰礼义兴行,肃清所部,为政教之最;十五曰详录典正,词理兼举,为文史之最;十六曰访察精审,弹举必当,为纠正之最;十七曰明于勘复,稽失无隐,为勾检之最;十八曰职事修理,供承强济,为监掌之最;十九曰功课皆充,丁匠无怨,为役使之最;二十曰耕耨以时,收获成课,为屯官之最;二十一曰谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;二十二曰推步盈虚,究理精密,为历官之最;二十三曰占候医卜,效验多者,为方术之最;二十四曰检察有方,行旅无壅,为关津之最;二十五曰市廛弗扰,奸滥不行,为市司之最;二十六曰牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;二十七曰边境清肃,城隍修理,为镇防之最。”

  经过考核,定出上、中、下三等九级。“一最四善为上上,一最三善为上中,一最二善为上下;无最而有二善为中上,无最而有一善为中中,职事粗理,善最不闻者为中下;爱憎任情、处断乖理者为下上,背公向私,职务废缺者为下中,居官饰诈,贪浊有状者为下下。若于善最之外,别可嘉尚;及罪虽成殿,而情状可矜;虽不成殿,而情状可责者,省校之日皆听考官临时量定。”

  对于流外官,则按四等考课:“清谨勤公,勘当明审为上;居官不怠,执事无私为中;不勤其职,数有愆犯为下;背公向私,贪浊有状为下下。”

  唐朝考课,极其隆重。皇帝为最高主考官,特派位高望重的宰相二人充任内外官考使,御史大夫或其他高级官员为监考使。考课之后,继之以奖惩。玄宗对中书令张说的考词颇佳:“动惟直道,累闻献替之诚;言则不谀,自得谋猷之体。政令必俟其增损,图书又藉其刊削,才望兼著,理合褒升。考中上。”但也只是中上而已。唐朝考课,前期过严;“安史之乱”以后,则失之于过宽。

  宋朝是中央集权强化的时代,为发挥官吏的职能,十分重视依法课吏。宋初,沿袭唐制内外官任满一年,为一考,三考为一任。特别是对法司之官,严行考课,“每至年终,当议考校,无劳者退黜,有功者甄酬”。

  太宗时,定州县官考课法:“郡县有治行尤异、吏民畏服、居官廉恪、莅事明敏、斗讼衰息、仓廪盈羡、寇贼剪灭、部内清肃者,本道转运司各以名闻,当驿置赴阙,亲问其状加旌赏焉。其贪冒无状、淹延斗讼、逾越宪度、盗贼竞起、部内不治者,亦条其状以闻,当行贬斥。”凡“政绩尤异为上,职务粗治为中,临事弛慢所莅无状者为下,岁终以闻。”真宗时,又定“州县三课”法:“公勤廉干惠及民者为上,干事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪猥为下。”

  神宗熙宁元年(1068年)颁行《守令四善四最》考课法。“四善”仍为唐时的“德义、清谨、公平、勤恪”。“四最”是“断狱平允、赋人不扰、均役屏盗、劝课农桑、赈恤饥穷、导修水利、户籍增衍、整治簿书为最”。南宋《庆元条法事类》对“四最”作了进一步规定:“民籍增益,进丁入老,批注收落,不失其实”为“生齿之最”;“狱讼无冤、催科不扰”为“治事之最”;“农桑垦殖,水利兴修”为“劝课之最”;“屏除奸盗,人获安居,赈恤困穷,不致流移”为“养葬之最”。

  为了加强中央集权,按宋制,于州上设“路”,为地方最高一级政权。路设经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使分别执掌军政、财政、司法等事,号为“监司”,互不统属,相互监督,各自对皇帝负责。监司负责考课州县,如课绩不熟者处徒刑。监司之间也实行监司互监法,以防止失监、漏监。

  宋朝从太祖时起,便优待职官,一入仕途,不问治绩劳逸,只要无大过错,照例文官三年一升,武官五年一迁,所谓“知县两任,例升通判;通判两任,例升知州”,“贤愚同等,清浊一致”。因此,官吏居官期间,不求有功,但求无过。暮气沉沉,笼罩官场。虽有考官之法,大都流于形式。不仅如此,由于考课不力,使得冗官充斥朝廷上下,成为百姓沉重的负担。

  明初,朱元璋鉴于元末官吏贪婪掠夺,激起民变,因此重视吏治。洪武十一年(1378年),命吏部课朝觐官,“称职而无过者为上有过而称职者为中有过而不称职者为下”。洪武十八年(1385年),吏部奏称天下布、按、府、州、县朝觐官四千一百一十七人,其中称职者十之一,平常者十之七,不称职者十之一,贪污阘弱者十之一。称职者升官,平常者复职,不称职者降调,贪污者付有司治罪,阘茸者免为民。明课分“考满”与“考察”。前者三年一考,九年三考,分为称职、平常、不称职三等,以定黜陟。后者按八法(贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨)考察内外官吏。京官六年一考为“京察”,外官三年一考,为“外察”。京官四品以上自陈政之得失,以候上裁。五品以下分别优劣,或降调,或致仕,或闲住为民,具册奏请。

  考核由吏部负责,吏部尚书“掌天下官吏选授、封勋、考课之政令,以甄别人才,赞天子治。”州县外官由布政司考核,每三年具册报吏部,以定去留,谓之“大计”。地方布政司四品以上,按察司、盐运司五品以上,任满黜陟,均由皇帝裁决,因大计而受处分的官员,永不叙用。明朝由吏部尚书、都察院都御史主持考课。结论不当者,可以辩白;任情毁誉失实者,连坐。史称“明兴考课之制,远法唐虞,近酌列代,最为有法。”

  万历四年,张居正整顿吏治,严格考核制度。他认为,考核官吏乃天下向背所系。坚持凡内外官必须三年、六年考满,“称职”者升,“平常”者复职,“不称职”者免。随着明后期政治腐败,考课不仅名存实亡,甚至“以朝廷甄别之典,为人臣交市之资”。

  清朝考课官吏分为“京察”与“大计”。“京察”是对京官的考绩,每三年举行一次,于子、卯、午、酉年进行。三品以上京官和地方总督、巡抚自陈政事得失,由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院负责考核。京察分三等,一等为称职,二等为勤职,三等为供职,根据等级实行奖惩。“大计”是对外官的考绩,也是三年次,于寅、巳、申、亥年进行。大计的范围除督抚外,包括藩、臬、道、府及州县官。大计的程序是先期藩、臬、道、府,递察其贤否,申之督抚,督抚核其事状,注考造册,送吏部复核。大计分“卓异”与“供职”二等,按等予以奖惩。

  清朝经历了康雍乾三朝百余年的盛世,其成因是多种多样的,但认真推行考课制度起了积极的作用。康雍乾时期实行考课比较认真。康熙朝自二十二年至六十一年(1657~1722年),共举行大计十四次,共举卓异官五百八十名,纠参、罢斥、降调官员五千一百三十七名。世宗时注意吏治,他常说:“敷政之道,用人为先”,“治天下惟以用人为本,其余皆枝叶事耳”。为此强调“有治人无治法”。乾隆朝六十年,大计京察共进行三十三次,举卓异官八百七十六人。由于这一时期官员老龄化比较突出,在有案可查的京察大计中,仅年老官即达一千七百九十人之众。乾隆帝对此颇为关注,明确指出,不能让“年力就衰之人,听其滥竽贻误”。

  然而,就在康雍乾盛世便存在着考核不实,无罪被诬者甚多的现象。雍正皇帝也曾忧心忡忡地说:“进退人才,不得其实;听断狱讼,不得其平民生何由安,吏治何由肃乎?”清中叶以后,政治腐败,国事衰微,考绩制度虽然继续实行,但无论京察还是大计逐渐流于形式。

  综括上述,中国古代对官吏的考课是职官管理法的重要内容,而且不断趋向于制度化法律化,对于黜贪奖廉,维持官僚队伍的素质起着一定的积极作用。不仅使得官僚们感到震肃,而且百姓也往往寄希望于大计官吏之年,借以惩处贪官污吏。定期考课的制度与考察法律的不断细化,在今天仍有借鉴意义。

  中国古代的监察制度是产生于中华民族文化土壤上的一项制度,体现了中华民族的智慧和创造力。它经历了悠久的历史发展过程,形成了完整的制度和严密的法律规范。它的任务就是维持国家的纲纪,也就是维持封建政治体制的大经;在国家机关体系中,监察机关处于权力制衡机制的位置,以使国家机器得以正常运行;监察机关又是以弹劾“官邪”、“激浊扬清”作为重要的职掌,以确保官僚队伍的素质。监察所涉及的范围极为广泛,凡属立法、人事、行政、经济、军事、司法、文教、礼仪、祭祀等均纳入监察的职掌范围。正是由于监察机关对于国家的稳定起着一定的作用,因此历代统治者均极为重视,直到晚清官制改革时,督察院仍存而不废,甚至孙中山建立民国时也吸收历史经验,以作为五院制的国家构成。

  战国时期是历史上大变动、大改革时期。铁制生产工具的广泛应用,提高了生产力,使得生产关系发生重大变化,主要表现为土地私有制的确立,由此也带动了上层建筑的全面变革。其中之一,就是官僚制度取代世卿制度。由于官由国王随时任命,并非世袭制,有功则升,有过则免,官在激烈的兼并战争中突显出它的作用。因此,治官察官的思想也随之而生。韩非强调以法治官察官,他说:“明法而以制大臣之威”,“臣无法则乱于下”。

  由于监察主要以官为对象,因此在官僚制度取代世卿制度以后,监察制度才获得了独立的发展,以适应对官僚系统的监督。传世文献中有关于战国时期监察官御史的记载,如《周礼春官宗伯》载:“御史掌邦国、都鄙及万民之治令,以赞冢宰。凡治者受法令焉。”韩、赵、魏、秦、齐等国的御史既是国君左右记事之官,也负责监督百官的言行。《史记滑稽列传》记载,齐威王置酒于后宫,召淳于髡并赐之酒,“问曰:先生能饮几何而醉?对曰:臣饮一斗亦醉,一石亦醉。威王曰:先生饮一斗而醉,恶能饮一石哉!其说可得闻乎?髡曰:赐酒大王之前,执法在傍,御史在后,髡恐惧俯伏而饮,不过一斗径醉矣。”这段史料不仅说明御史已经具有察官的权威,从中亦可窥见御史纠察职责对于百官的震慑作用。

  战国时期,在法家“明主治吏不治民”思想的影响下,对官吏的监督和惩治已经成为当时制度建设的重要组成部分。国王发布的诰、命、训、誓等成为监察法的渊源,有些诸侯国也制定了成文的监察法。如,齐威王任用邹忌为相制定了《七法》以督奸吏。魏国李悝在《法经杂律》中列举的假借不廉以及丞相、将军贪污受金的制裁,为惩治官吏的违法行为提供了依据。

  御史的官制和监察制度的初形,不仅见于传世文献的记载,还得到了湖北云梦秦墓竹简的确证。如《秦简尉杂》规定:“岁雠辟律于御史”,就是每年岁终,廷尉要到御史处核对律文的变通之处,说明御史掌管国家的法令。《秦简传食律》还记载了御史的属官出巡时驿站提供的伙食标准:“御史卒人使者,食粺米半斗,酱驷(四)分升一,采(菜)羹,给之韭葱。其有爵者,自官士大夫以上,爵食之。使者至从者,食(粝)米半斗;仆,少半斗。”说明御史已有巡察之责。以上可见,秦有关察吏的法律规定已成为秦律的重要部分,显示了秦以法治国、以法治吏的概略和法制文明的进步。

  秦灭六国,统一天下,中央设立监察机关御史府,执掌典政法度,举劾奸邪。御史大夫为副丞相,位列三公,监察机关的地位和职权得到了提高。御史执行公务时“皆冠法冠”,以示执法不阿。同时派出御史监郡,监察六国残余势力,以维持中央集权的统治。郡设监察官郡御史,《秦简语书》所载“举劾不从令者,致以律”、“独多犯令,而令丞弗得者,以令丞闻”,便是郡御史的工作对象与职权范围。

  西汉御史台虽为中央最高监察机关,但尚未形成独立的衙门,而是附于少府衙门之内。少府是为皇帝提供各种物资供应,类似于后世内务府的机构。正由于为皇帝的生活服务,因此少府设于宫内。御史府附于少府衙门,一者说明御史机关还没有达到独立衙门的地步,再者也显示了御史与皇帝的密切关系,便于皇帝就近查询官吏的履职情况。至东汉,御史台逐渐脱离少府,发展成独立的监察机构,地位也随之提高。

  汉朝的监察系统呈现出多元化的趋势,除中央御史台外,丞相也职掌对朝官的监察权,由丞相使具体负责。此外,皇帝还任命司隶校尉职掌京畿和三辅三河及扶风七郡的监察权。这三个监察系统互不统属,每逢朝会,御史中丞和尚书令、司隶校尉设有专席,称为“三独坐”。这三个监察系统既分体运行,又互相交叉,三公九卿、皇室外戚、京师百官、地方长吏乃至监察官本身,都被置于监察网络之中,受到来自一种或多种监察组织的监督,对于贯通政令、整饬吏治、廓清风气产生了积极作用。值得注意的是,当时中央监察机构的最高长官御史大夫“内承本朝之风化,外佐丞相统理天下”,这就使得以丞相为代表的行政权,与以御史大夫为代表的监察权,处于既相维又相抗的状态。

  两汉的监察重点放在监郡,这不是偶然的。汉初,高祖将子弟分封到地方王侯国形成了割据一方的地方政权,以致景帝时发生了地方夺取中央政权的“七国之乱”。为此,汉代继承了秦以监郡为监察重点的传统,从而推动了地方监察法的发展。早在惠帝三年(前193年),“相国奏遣御史监三辅不法事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服,凡九条”。《监御史九条》概括了行政、司法、治安、财经、吏治等基本方面,其适用范围虽然只是三辅郡特区,内容也比较粗疏,但却是朝廷授权监御史监察地方官吏的法律依据,是最初的监察法规。

  汉武帝即位以后,为了加强中央机关,彻底改变尾大不掉之势,严厉推行抑制地方、集权中央的“强干弱枝”政策,改革监察制度。为此,汉武帝元封五年(前106年)划分全国为十三部监察区,并在《监御史九条》的基础上制定《六条问事》(又称《刺史六条》)。各部置刺史一人为中央派出的常驻监察官。部刺史根据汉武帝手订的《六条问事》,用以监督郡国守相(二千石)专恣擅权及与地方豪强势力勾结,有违犯者,按“六条”治罪。

  据《汉书百官公卿表》记载,“武帝元封五年,初置部刺史,掌奉诏条察州。”此“诏条”即《六条问事》,其条文见颜师古注引蔡质《汉官典职仪式选用》:“一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑案,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻薄,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强。通行货赂,割损正今”。《六条问事》适用于全国以部为单位的监察区,部刺史据此察核地方豪强与两千石高官相互勾结,为害地方的种种不法行径。《六条问事》首列地方豪强势力,成为打击的重点,说明豪强势力武断乡曲,扰乱国家集中统一的社会基础。余下五条均属两千石高官的种种不法行径,其中也包括两千石高官纵容子弟“恃怙荣势,请托所监”。

  在汉代监察活动中,司法监察列为重点,朝廷选派明法律者充当治书御史,“凡天下诸谳疑事,掌以法律当其是非”。

  总括上述,汉代监察机关在国家机关体系中已自成体系,标志着监察制度的发展。《六条问事》的制定与实施又反映了监察法的初创以及它所起的重要作用。监察机关通过对官吏的监督,加强了国家机器的效能,有助于主义中央集权的统治,因而职权不断扩大。

  魏、晋、南北朝时期,政权的更替虽然频繁,但每个王朝建立之后,都力图运用行政的、法律的各种手段强化国家的运行机制,也都十分重视监察机关的设置与监察体制的完善。这一时期,御史中丞已拥有“震肃百僚”的权威,“自皇太子以下,无所不纠”。南梁张缅为御史中丞,号称“劲直”,梁武帝曾请画工画其像于台省,以示褒奖。北朝适应加强主义的需要,改御史中丞为御史中尉,“出入千步清道,与皇太子分路,王公百辟咸使逊避,其余百僚,下马驰车止路旁,其违缓者,以棒棒之。”不仅如此,还允许御史风闻言事,而无须实据,显示了职权的扩大。如果百官有罪,御史失纠,则要免官。为了发挥监察机关的职能,御史的人选较严,大士族不得担任御史中丞,以防止株蔓相连,徇私枉纵。但在中国特有的门阀政治时代,士族把持朝政,有些严于职守的监察官也很难久留于任。如南朝刘宋六十年间,历任御史中丞者53人,“校其年月,不过盈岁”。这一时期具有代表性的监察立法是西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》。

  至唐朝,统治者从总结历史经验中比较清醒地认识到,监察机关对于维护国家纲纪的作用,因而给予充分的肯定和重视。据《文献通考职官七》记载:“自贞观初,以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要。”唐玄宗在《饬御史、刺史、县令诏》中说:“御史执宪,纲纪是司。”唐睿宗在论及监察机关的重要性时说“:彰善瘅恶,激浊扬清,御史之职也。政之理乱,实由此焉。”

  唐代的监察制度已经定型,形成了一台三院的监察体制。台为御史台,是中央最高监察机关,以御史大夫为长,“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列。”有权弹劾百官,参决大狱,监督府库支出等。御史台下设台院、殿院、察院。台院,设治书侍御史四人,从六品下,职掌纠弹中央百官,参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院,设殿中侍御史六人,从七品上,职掌纠察朝仪。察院,设监察御史若干人,正八品上,根据监察区道的数目定监察御史的数目。唐初分全国为十道,后增为十五道,监察御史由十人增至十五人。三院既分立,又互相配合。

  唐朝在武后专权时期也允许御史“风闻言事”,对此后世多有讥评。明人邱濬说:“风闻言事,此岂治朝盛道之事哉?夫泛论事情,风闻可也,若乃讦人阴私,不究其实,而辄加以恶声,是岂忠厚诚实之道哉?苟不察其有无虚实,一闻人言,即形之奏牍,置之宪典。呜呼,莫须有何以服天下哉?”

  为使纠弹准确,中宗时下诏“每弹人,必先进内状,许乃可。”在推行封建法制而为史家所称道的唐朝,监察机关在京内外进行,“颛举不如法者”,“以刑法典章纠正百官之罪恶”,实质上是依法对有罪官吏进行起诉,表现了司法监察的发展。

  唐朝是以法治相尚的王朝。唐朝的监察法也在中国古代监察法的发展中占有重要地位。唐朝官修的《唐律疏议》和《唐六典》,为监察机关的设置、职掌以及监察官的活动提供了大纲,加上皇帝临时颁布的有关诏令和专门监察法规,形成了较为严密的监察法网,可以说是唐朝监察制度完备的一个体现。

  唐玄宗开元年间制定的《监察六法》是唐朝具有代表性的适用于全国的地方监察法,是唐朝道察体制的产物。其具体内容如下:“其一,察官人善恶;其二,察户口流散,籍帐隐没,赋役不均;其三,察农桑不勤,仓库减耗;其四,察妖猾盗贼,不事生业,为私蠹害;其五,察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹,应时用者;其六,察黠吏豪宗兼并纵暴,贫弱冤苦不能自申者。”唐《监察六法》既传承了汉《六条问事》,又基于唐朝特定的历史条件,根据“义在随时”的原则作了重大发展:

  首先,首列察官人善恶,扩大了监察范围。汉时刺察限“二千石以上”的地方长吏,唐“六法”纠察对象,不论官品,是官皆察,以惩治贪官污吏、察举为官优劣,旁及官吏的品德、政绩、文才、修养等,反映了统治者对地方吏治的重视。

  其次,将户口、赋役、农桑、库存等经济指标作为监察的重点内容,反映了唐朝的时代特点。唐代社会处于相对稳定和谐的状态,国家以发展经济为目标,而地方临民之官在这方面承担着至关重要的任务。因此,将上述经济指标列为监察的重点内容。

  再次,《监察六法》不仅察非违,而且还选贤良。为了网罗人才,《监察六法》中列入“察德行孝悌,茂才异等,藏器晦迹,应时用者”,不仅重德才,而且讲时用。这表现了对监察官举荐权的认可。

  最后,司法是否公平,不仅涉及贫弱百姓的切身利益,也关系到社会的稳定,国家的安危。因此,察贫弱冤苦不能自申者,反映了统治者对于司法监察的重视和对黠吏豪宗兼并纵暴行为的抑制。由皇帝派出巡按地方的监察御史多奉命察大案、要案、冤案,充分说明了这一点。

  由汉代的《六条问事》到唐代的《监察六法》,虽然均为六条,但监察的重点对象、具体的要求、涉及的范围多有不同。反映了不同时代的背景条件加给它的烙印,以及地方监察法规的逐渐走向成熟。

  除《监察六法》外,皇帝颁发的出巡诏敕,实际上是《监察六法》的重要补充。由于唐朝是一个疆域辽阔的王朝,为了进行有效的统治,定期不定期派出监察御史到各地了解和监察州县官的施政情况,由皇帝颁发制敕诏令,就是出使巡察的最高法律依据。如贞观八年正月发布“遣使巡行天下诏”,玄宗开元二十九年十月的《遣使黜陟诸道敕》,肃宗至德十年二月八日发布《遣使安抚制》等,不仅表明了遣使出巡的必要性,标示了监察所及的广泛范围,而且要求负责巡察的遣使要发挥皇帝耳目之司的作用,务求下情上通,上旨下达。据《旧唐书》卷一二八《颜真卿传》记载:“故其出使天下,事无巨细得失,皆令访察奏闻,所以明四目,达四聪也。”

  宋朝是加强中央集权的重要朝代。宋太祖因百官拥戴而为皇帝,所谓“陈桥兵变,黄袍加身”,因此他即位后,为了防范大臣结党,制定了一项基本国策,就是“事为之防,曲为之制”。事为之防,主要是防范官吏结党;曲为之制,是加强各机关的权力制衡。由此有宋一代,一直强调发挥监察官耳目之司的作用,以维持国家纲纪。

  北宋名臣包拯指出:“国家置御史府者,盖防臣僚不法,时政失宜,朝廷用之为纪纲,人君委之如耳目。”欧阳修更强调:“盖御史台为朝廷之纪纲,台纲正则朝廷理,朝廷理则天下理矣。”

  宋朝的监察制度虽然沿袭唐朝的一台三院制,但适应加强中央集权的体制要求,也有所变化:

  其一,将宰相掌握的谏官的谏诤权,收归皇帝,并且削减谏议权,扩大其监察权,开创了后世科道合一的先河。同时,废除了唐代宰相对于御史的任用权和荐举权。凡是经宰相荐举为官的或其亲戚故旧,均不得为御史。不仅如此,宋朝宰相成为监察重点,如殿中侍御史雷德骧弹劾开国功臣宰相赵普、殿中侍御史唐介弹劾宰相文彦博、御史中丞孙抃弹劾宰相陈执中等。

  其二,改革中央监察体制,提高侍御史的地位,不再是御史台的属官,台院实际上名存职废,使得唐朝以来御史台三院的组织结构出现了合并的趋势,为元明清三院合一的体制改革提供了先验。

  其三,改革地方监察体制,建立监司、通判监察体系。宋代以路为地方最高行政区划,先后设置转运司、提举常平司、提点刑狱司等,分别负责行政、财政、司法等各项政务,同时均为路的监察机关,号为“监司”,彼此互不统领,而且实行监司互监法,以防止失监、漏监。至于通判,专事监察知州及所部官吏。监司、通判监察体系的建立,使监察网络进一步宽广。

  其四,要求御史每月至少纠弹一事,否则即罚辱台钱,为此允许御史“风闻言事”,不一定有实据。

  宋朝的监察立法以地方立法为主。在中央集权制度的影响下,皇帝颁发的敕令是最经常、最有权威的法律形式,一些涉及朝廷和地方的监察法也以诏、敕、令的形式出现。例如,宋真宗时编成了《御史台仪制》六卷,徽宗崇宁年间编纂了《崇宁重修御史台令》,宣和六年还依据臣僚奏请,编修了《御史台格目》,详定御史台的职掌。南宋时期的《庆元条法事类》有丰富的监察法律规范,尽管略显分散,但其内容较之汉唐充实,立法技术也有所进步。此外,宋朝还专门制定了监司监察州县官的《监司巡历》,规定:

  诸监司每岁分下半年巡按州县,具平反冤讼,搜访利害,及荐举循吏,按劾奸赃以闻。

  诸监司岁以所部州县,量地里远近,更互分定,岁终巡遍。

  诸监司每岁被旨分诣所部点检、催促结绝见禁罪人者,各随置司州地里远近,限五月下旬起发,至柒月拾伍日以前巡遍,仍具所到去处月日,申尚书省。

  诸监司每岁点检州县禁囚,淹留不决,或有冤滥者,具当职官、职位、姓名,按劾以闻。

  诸监司,巡历所部不遍者,杖一百,遍而不申,减二等。

  根据《宋会要辑稿》,监司之职,临按一路,寄耳目之任,专刺举之权。具体说来,按察州县官,“或暴赋横敛以摇民心,或隐蔽水旱以欺主听,或大吏奸赃而蠹国,或兵将包藏而干纪”等违反国家法纪的贪赃腐败行为。为了使监司尽职尽责,避免失监、漏监,还制定了监司互监法,使之互相监督,知而不察不举者,各以其罪罪之。

  元朝虽然并不是奉法为治的朝代,但由于王朝是以蒙古贵族为主体的政权,为了防范和督察庞大的汉官群体,克服蒙古贵族恃权妄为,以及连绵不绝的反元斗争,元朝发展了监察制度,扩大了中央监察机构,除御史台外,还于陕西、江南各设行御史台,作为中央御史台的派出机关。元世祖为了表示对御史台的重视,说:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”按元制,中书省是最高行政机关,枢密院是最高军事行政机关,元世祖以御史台来医治中书省和枢密院的弊病,表示了对御史台的钦重,所以世祖以后的皇帝称此为“重台之旨”,历世遵其道不变。

  元朝还制定了一系列具有民族特色的监察法。如至元五年颁行《设立宪台格例》,在最后一条规定,“该载不尽应合纠察事理,委监察并行纠察。”实际等于赋予监察御史法律规定外的特权。

  明朝是中国古代社会后期的著名王朝,也是制度向着极端化发展的王朝。无论监察思想,还是监察制度与监察法都围绕这条主线不断演变。明朝统治者以“重耳目之寄,严纪纲之任”来要求监察官。早在明朝建立之前,朱元璋便面谕御史说:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纪纲尽系于此,而台察之任尤清要。卿等当正己以率下,忠勤以事上,毋委糜因循以纵奸,毋假公济私以害物。”

  洪武十三年,明太祖朱元璋以左丞相胡惟庸谋反为名,诛杀胡惟庸。洪武十五年,正式废除丞相制度。相权与皇权的矛盾最终以皇权的胜利而结束。由此,六部直接对皇帝负责,皇帝不仅是国家的元首,同时又是最高的行政长官,与中枢体制这一重大变化相适应的御史台也由三院制合并为一院制,即都察院制度。都察院设左、右都御史,正二品;下设左、右副都御史,正三品;左、右佥都御史,正四品。地方划分十七省清吏司,各设监察御史。为了加强对六部的监督,特设六科监察组织,专掌六部监察事宜,从此科道合一,同为监察机关。

  此外,皇帝还定期不定期地派出监察御史巡按地方,作为皇帝的耳目之司,可以“大事奏裁,小事立断”。明朝的御史巡按制度对于地方吏治起了重要作用,巡按御史的职权范围主要是考察官吏,奏劾官邪,翦除豪蠹,肃振纲纪;巡视仓库,查算钱粮;考察隐逸,举荐人才等。著名的清官海瑞就曾经担任十府巡按,以翦除贪官劣绅著称。

  明朝的监察法趋向于法典化,并由单行法规趋向系统化。例如,洪武四年,颁布监察法《宪纲》四十条;英宗正统年间,制定《宪纲条例》,内容极为宽广,已有总则与分则的初步划分,反映了立法技术的进步。明朝还制定了适用于六科的监察法,以确保六科给事中对于吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察。从立法体系看,明朝六科监察法规可以分为总则和分则两个部分。前者为“六科通掌”,主要规定了给事中的权责和权限范围;后者为六科的权限及其工作细则。据《明会典》记载,六科通掌三十五条,另有吏科二十条、户科二十五条,礼科十六条,兵科三十五条、刑科十三条,工科十八条。

  “六科通掌”主要规定六科给事中共同管理的事项、共同的职责以及各科互相协同的职司。概括起来:一是立法监察权。对皇帝命令、朝廷章奏和军民利病等方面之立法均可行使监察权。二是行政监察权。其范围极为广泛,长职官网上至朝廷礼仪、军事边防等国家军政要务,下至文武官员乘轿骑马的违法失仪均在其监察范围之内。三是司法监察权。参与受理百姓京控案件和三法司奉旨审理的重大案件。此外,给事中还享有对君主的言谏权、封驳权等。

  吏科监察法规的内容相当严密细致,特别是对违法违例规定了参出、参奏、劾奏、请旨究处、纠参等不同的处理手段和程序,表现了明代监察法制的进步。

  从户科监察法规的内容来看,户科给事中对户部财政收支的情况进行监督,主要是对钱粮之收支、盐运之执行、地方仓储之保管、田土之占用、以及私吞钱粮、豪占侵夺田土等违法违例的行为严格查处,以确保国家经济秩序的稳定发展。

  礼仪得失关系朝廷之权威和尊严,是不容许受到任何挑战的。从礼科监察法规的内容来看,礼科给事中主要负责监订礼部的各种仪制,对于出使外国官员的选任、朝廷大臣的赠谥、朝贺大典的礼仪进行监督弹劾,以维护皇权神圣的形象。

  在六科监察法规中以兵科最为详备,计三十五条。兵科监察的范围涉及国家军事机制的各个方面,包括兵部内外官员的选任、考核、轮差和奖惩,一般士兵的充任,充军罪犯的执行,军事装备的维护等等。兵科监察对于保证皇帝掌握军事大权,维护国家的稳定统治,预防各种的发生起到了极为重要的作用。

  刑科监察法规主要包括三个方面的内容:年初上报前一年斩绞等各种罪囚人数,年终呈报狱毙人数及实在在押人数;监察重大案件的勘问及罪犯的提取;对刑部官员及负担司法事务的御史巡按、监生书吏等人员工作的协调管理。刑科的司法监察,对保证法司依法问刑,辨明冤枉起到了积极的作用。

  工科监察法规对监察的对象及程序均做出清晰明确的规定,以维护国家财政收入的稳定,保证各种特别用品的供给。

  明朝的监察法为清朝制定《钦定台规》提供了重要基础。

  清朝建立以后,统治者也十分重视监察制度建设,着意发挥其举发奸邪、弹劾不法的作用。清朝沿袭明朝的监察制度,中央仍设都察院。顺治九年二月,世祖谕都察院:“国家设立督察院,职司风纪,为朝廷耳目之官,凡事直言无隐,上自诸王,下至诸臣,孰为忠勤,孰为不忠勤,据实奏闻,方为无忝厥职。”康熙十八年八月,圣祖谕九卿詹事科道:“自古设立台省,原系朝廷耳目之官,上之则匡过陈善,下之则激浊扬清,务求知无不言,言无不尽,乃称厥职。”

  清袭明制,以都察院为中央最高监察机关,设左都御史为主官,左副都御史为副主官。下设十五道御史和六科给事中、五城察院等。地方督抚也带左都御史衔,负责监察地方。清朝监察制度的重大改革就是,正式将曾经执掌谏诤权的六科给事中并入都察院,使科道合一,共同执掌监察权,体现了皇权的进一步加强。清朝于都察院下设五城察院,由都察院派出巡城御史,是集监察、行政、司法合一的基层监察机构。

  由于清朝主义极端发展,监察官多不敢言事,唯恐受到谴责。康熙三十六年上谕中说“近时言官奏疏寥寥,虽间有人奏而深切时政以实直陈者甚少。”乾隆五年上谕也说“科道为朝臣耳目之官乃数年中条奏虽多,非猥琐陋见,即抄袭陈言,求其见诸施行能收实将近者何事乎?近日即科道官敷奏者,亦属寥寥,即间有条奏多无可采。”可是有的御史就是因为直言上奏而受到申斥和惩罚。乾隆二十三年,御史周照在条奏中提到“行政急于观成,必条理繁多,法令严密,承于下者转得以空文相应”,结果触怒乾隆帝,严斥“试问今日之行政,有视昔加严者乎,繁者何条,密者何令?”

  监察法是清朝法律体系的重要组成部分,不仅形成了相对独立的监察法体系和相当完备的内容,而且显示了法典化的重要成就。清朝的监察法除见于《大清律例》、《大清会典》、《六部处分则例》及大量的各部院则例外,还结合国情创制了《都察院则例》、《钦定台规》等专门性监察立法。乾隆朝制定的《都察院则例》,涉及行政、立法、人事、礼仪、经济、司法、治安、军事、考试等方面的监察内容。名为则例,实为监察法典。乾隆三十九年(1774年),乾隆帝认为在《都察院则例》和《钦定台规》并存的情况下,续修《都察院则例》“殊可不必”,此后便不再续修该《则例》,而由《钦定台规》所取代。

  清代最重要的监察立法当属《钦定台规》。它是秦汉以来监察立法之大成,是我国古代最具代表性的监察法典,也是世界监察制度史上所仅见的如此完整的监察法典。《钦定台规》由都察院始纂于乾隆八年(1743年),光绪朝又汇辑了有关监察制度方面的上谕、皇帝批准的奏议、条例等,分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类。《钦定台规》在结构上已有总则、分则之分,“训典”和“宪纲”为总则,其他为分则。不仅从制度层面做出了一系列规定,还从程序层面详加规范,以保证制度规定的落实。其主要内容如下:

  (1)“训典”。包括“圣制”、“圣谕”、“上谕”三目。“圣制”是皇帝题辞和专论,如康熙帝“御制台省箴”、嘉庆帝“御制都察院箴”、“御制谏臣论”等。“圣谕”、“上谕”是自清初至光绪年间皇帝的指示、要求与规定的汇集。

  (2)“宪纲”。包括“序官”、“陈奏”、“典礼”、“考绩”、“会谳”、“辩诉”六目。“序官”规定都察院设官、职掌、官员品级及其变化;“陈奏”是都察院官员的奏事制度;“典礼”是科道官员对朝会、临雍、祭祀等大典侍班纠仪的规定;“考绩”是“京察”、“大计”、“军政”等考核文武官员的制度;“会谳”是与刑部、大理寺会审、稽核案件的规定;“辩诉”是处理京控案件的规定。

  (3)“六科”。包括“通掌”与“分掌”两目。“通掌”为六科的共同任务及要求;“分掌”规定各科的具体任务及其要求。

  (4)“各道”。包括“通掌”与“分掌”两目,分别规定各道的共同任务、要求及具体职掌与要求。另载稽察宗人府御史、稽察内务府御史等的职掌及其办事制度。

  (5)“五城”。包括“纲领”、“条教”、“听断”、“保甲”、“纠捕”、“赈恤”、“禁令”、“界址”、“司坊”、“街道”共十目。详列有关五城察院的任务及要求。

  (6)“稽查”。包括“京通十六仓”、“户部三库”、“八旗”、“宗人府”、“考试”、“铨选”等目,是关于如何派员稽察某些特殊机构以及稽察内容和要求的规定。

  (7)“巡察”。包括“漕粮”、“盐政”、“游牧”三目,分别规定了专差御史的巡察制度。

  (8)“通例”。包括“考选”、“升转”、“仪注”和“公署”四目,是关于都察院所属科、道选拔标准、方法、升转制度及其办事要求方面的规定。

  《钦定台规》是以“钦定”的形式出现的,这在中国监察立法史上是首创。这不仅显示了台规所具有的权威性,更突出了强化皇帝所拥有的最高监察权。《钦定台规》肯定了监察机构的特殊地位和功能,使其能够发挥“彰善瘴邪、整纲饬纪、铁面霜威、纠慝绳诡、私惠勿酬、私仇勿毁、敢谏不阿、忠贞常矢、言出如山、心清如水、勉尽丹忱、非图誉美、民隐敷陈、治隆患弭”的作用。同时也为监察机关广泛行使监察权提供了法律依据,使之深入到行政、经济、司法、军事、礼仪、教育、社会等各个领域。

  综观中国古代监察历史的发展,无论是制度的建构,监察法律的制订,监察官的人选,巡按地方的司法监察,弹劾违法失职的官吏与提起诉讼等等,都说明它是防止官吏贪腐的一道防线。

  中国古代的职官考课,从战国起迄至清朝,虽代有兴革,但一直沿行不衰,是一种常态化的职官管理制度。从而雄辩地说明考课对于整肃官僚队伍,发挥官吏治国理政的职能起着不可忽视的作用。

  中国古代从先秦的《上计律》起,到清朝的六法考吏,考课之法一脉相承,成为中国古代行政法体系中的重要组成部分。考课法规定了考课的年限,执掌考课的机关,考课的范围、考课的标准以及相应的奖惩措施,可以说包罗广阔,涵盖面极宽,使得对不同机关的官吏的考课各有所侧重。特别是考课之后继之以赏罚,从而增加了考课的严肃性,使得官吏们感受到考课的震慑力。有些王朝,皇帝亲自主持考课、撰写评语。这就难怪古人称考课为大典。对于百姓来说也希望通过考课罢黜虎狼之官,选任关心民瘼的良吏。

  考课还将惩贪与奖廉、奖勤与罚懒联系在一起。即使是疲软、浮躁、不谨、老病也都在黜革之列。这样的考课方向明、标准清、赏罚当,自然会起到激浊扬清的作用。

  中国古代的考课制度是诞生在中华民族文化土壤之上的,体现了中华民族的智慧和创造精神。它所积累的历史经验,对于中国现实的廉政建设和依法治国都具有不可忽视的借鉴意义。

  中国古代监察制度产生于中华民族文化土壤上,是土生土长的,其发展历程充分体现了中华民族的智慧与创造力。中国古代的统治者不仅注重监察体制的完善,而且致力于监察法的制定,以保证监察效能的发挥。监察网络对中央和地方实行全覆盖,整个官僚制度都被纳入监察网络之中。由于中国古代的监察制度包括行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、文教监察等许多方面,从而决定了监察法所涉及的内容是广泛的,形式是多样的,制约机制的特殊作用是突出的。

  作为国家制度的重要组成部分,中国古代监察制度的基本任务就是整肃百僚、纠正官邪、弹劾非违、维持纲纪,以确保官僚队伍的基本素质,通过“彰善瘅恶,激浊扬清”,充分实现国家的职能。

  以监察御史制度为例,这一制度对于古代政治权力乃至最高权力的运行,发挥了积极的规范和制衡作用。无论是国家最高行政机关,还是最高军事机关都在监察范围之内,有些宰相因御史的纠弹而被罢免。这说明监察御史制度在国家制度中占有重要地位。

  至于监察御史,是执行监察权的官吏。有的御史专门负责监察中央官吏,有的专门负责监察地方官吏。特别是派出的巡按御史,代天子巡狩地方,不仅纠弹官吏的不法,而且还负责考察年成的丰欠、灾异的救治、百姓的疾苦以及选拔地方人才。正因为如此,巡按御史被视为皇帝的耳目之司。通过巡按御史进行中央与地方的政策沟通,形成了遍布全国的监察网络。我国古代监察御史制度有以下特点:

  特点之一,御史监察制度不仅覆盖了整个官僚系统,而且也涉及到国家政务的方方面面,如行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察、文教监察、科考监察等,有时还派出御史进行专门监察,如巡仓御史监察仓库。

  特点之二,监察官受到最高统治者的重视,比如汉代中央最高监察官御史中丞与京畿地区的监察官司隶校尉和丞相在朝会中都有座位,时称“三独坐”。元世祖也曾说“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”

  特点之三,巡按地方的监察御史,由于是皇帝的耳目之司,品级不过八品、七品,但却可以弹劾地方长吏,而且小事立断,大事奏裁,有些司法案件可以调集一干人犯进行审理,虽然位卑但权重,位卑便于皇帝控制,权重在于是皇帝耳目之寄。御史出巡,或定期,或不定期,或专项,都要对皇帝负责。御史回朝以后,直接向皇帝奏报,宰相无权过问。

  特点之四,随着监察制度的形成和发展,监察立法也相应地有所发展,由简单到复杂,由单项到法典化,内容广泛,形式多样,使得监察活动有法律根据,不仅如此,监察立法也限定了监察权的行使,使监察官不得任意超越法律之外行事,这也是中国古代以法为治的一种表现。清朝的监察法《钦定台规》,集历代监察立法之大成,内容包括训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类,其完备性为世界所少有。监察立法产生于中华民族的文化土壤之上,既具有特殊性,也具有典型性,同时又是中华法治文明先进性的表征。

  中国古代监察御史制度对国家监察体制改革提供了以下启示:

  其一,古代的监察制度对于纠弹违法官吏、监督国家政务的实施、贯彻政策与法令、维持国家机器的正常运行都起了积极的作用,受到历代重视。晚清仿西方改革官制的时候,都察院存而不废。孙中山提出的五权宪法,也包括了监察权在内。我们在新时代推进国家监察体制改革,构建监察委员会,正是总结古今中外历史经验的伟大创新。

  其二,严格监察官的选任是贯彻实施监察制度的重要条件之一。如同孟子所说,“徒法不足以自行”。历代选拔监察官的条件,首先是道德品质,刚正廉洁,忠于职守,不徇私情,敢于触犯贵族高官;其次,需科举出身,以保证其文化素养;再者,监察官一定要有地方工作的经验,非两任县令者不得为御史;再者,三品以上的高官子弟,不得任监察官。有些王朝如明朝由明太祖亲自选拔监察官,曾黜不合格者。再者,监察官虽然位卑,不过七品,但作为皇帝耳目之司,威赫甚重,巡按地方时,大事奏裁,小事立断。由于监察官选任严格,历代出现了许多忠于职守、不畏权贵的监察官。例如,明朝海瑞居然把锋芒指向皇帝;又如,因弹劾严嵩父子而下狱的监察官杨继盛,在绝命诗中写到:“饮酒读书四十年,乌纱头上有青天,男儿欲上凌烟阁,第一功名不爱钱。”

  其三,监察官必须严格依法监察,如有失监、漏监,尤其是贪赃枉法,加重处刑。如《大清律例》规定:科道官受人馈送、收人财物,以及买卖多取价利,较其他官员罪加二等处罚。

  其四,御史监察,纠弹要有实据。如康熙初年圣谕中强调“至于都察院科道官员,职司风纪,于国家应行要务,即应直陈,一切奸弊,即据实指参”,对于捕风捉影者予以制裁。

  古人说“以史为鉴可知兴替”。中国古课与监察所反映的职官管理的法律传统留给我们许多具有现实借鉴意义的文化资源,值得认真研究、总结和弘扬。

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